一、膠南市經濟社會發展及國土資源管理基本情況
膠南市位于山東省青島市西南部，瀕臨膠州灣，人口83萬，總面積1846平方公里，其中城區規劃面積384平方公里。2008年在全國縣域經濟基本競爭力與科學發展評價中居第19位。
作為青島市經濟發展的輻射區域，膠南市建設用地需求一直比較旺盛，因前幾年違法違規用地現象較多，被定為2007年“全國土地執法百日行動”重點整改地區。市委市政府“知恥而后勇”，用壯士斷腕的決心，花大力氣整改查處，拆除了違法建筑12萬平米，處理了包括兩名縣處級干部在內的100多名干部，徹底扭轉了土地管理變動局面，被評為部“全國土地執法百日行動成效顯著單位”。市政府并以此為契機，出臺了一系列規范土地管理和土地利用的規章制度，加強共同責任機制建設，完善土地執法手段，集約利用土地，妥善處置批而未用建設用地，使經濟社會環境呈現出越來越良好的發展勢頭和局面。
通過調研，我們感到，目前膠南市土地行政效率普遍提高，依法用地程序井然，擴內需保增長項目用地得到保障，耕地紅線得到切實保護，經濟社會保持平穩發展。2009年1-8月，全市完成gdp322億元，同比增長12%；地方財政完成17.3億元，同比增長9.5%。
二、分析膠南現象的三大因素
1、政府行政理念是土地管理水平的先決因素
政府行政理念先進不先進、科學不科學，直接決定土地管理的行政水平和行政質量，決定土地管理的業績成敗。當前地方政府行政理念往往取決于地方經濟社會發展的現實要求和壓力。“百日行動”的開展，推動了膠南市政府領導土地行政理念的大大提升和突破。市委市政府正視現狀，又跳出現狀，突破現狀，將膠南發展置于整個“山東半島藍色經濟區”和青島市“環灣保護、擁灣發展”的戰略格局來謀劃大計、觀瞻長遠，在土地資源管理上，明確方向和定位，設定長效目標，謀求長遠利益。
市委書記張大勇在談到兩年來管理土地的體會時說：“土地法治秩序非常重要，一旦失去它，整個市場基礎都動搖，就沒人愿意來投資。”近兩年來，膠南土地規范的速度很快，從百日行動到衛片執法檢查，秩序建立起來了，觀念轉變過來了，環境治理好轉了，全市上下認識理順了，政府辦事方式轉變了，一些突出問題，通過加強基礎工作，也逐步得到了解決。
從執法到執政，從政府領導的認識變成全民的價值觀，在全民中建立起了依法用地的意識，對閑置土地、使用不當土地逐一清理歸位，特別是對土地補償和存量土地的處置，都遠遠走在全國前列。“如果不做這些工作，我們的發展環境不可能這么好”，張大勇說。
行政理念的躍升，使政府管理者有了更開闊的視野來研究土地管理和改革的新思路，探索新方法，提出新辦法，出臺新舉措。
政府的土地行政理念，一是保紅線不動搖，二是保重點項目用地不落空，三是保征地農民利益不受損。在去年下半年以來的擴內需保增長項目建設中，膠南堅持依法依規用地，青島市確定的2009年擴大內需項目，膠南爭取到了17項，除1個項目涉及占用基本農田尚不具備審批條件外，其余16個項目所需新增建設用地均已獲山東省政府批準，占補平衡、征地農民補償到位，項目已全部開工。
2、新理念呼喚新的土地管理和利用方式
政府正確處理發展經濟、構建和諧社會與節約集約用地的關系，著力破除思想觀念上的束縛，突破體制機制上的障礙，探尋規律，標本兼治，也必然要求新的土地利用方式和管理方式與之相呼應和相協調。
膠南從機制建設入手，促進管理方式轉變。他們對土地管理各個層面、各個環節進行了細致設計和整合，先后建立和完善了“五個機制”，即，建立實施土地調控和資源配置機制，著力解決土地利用無序問題；建立實施行政業務雙層責任機制，著力解決土地管理職責履行不夠到位問題；建立實施土地監管共同責任機制，著力解決違法違規用地難查難糾問題；建立實施網格化動態管理機制，著力解決土地集約節約利用問題；建立實施土地稅費監管機制，著力解決土地低效利用問題。
明確建立項目供地委員會制度。實行嚴格的項目用地例會制度，加強建設用地規劃和計劃管控，重點對土地利用率、項目質量、投資強度、用地規模、建設周期、用地結構等重要指標進行強制性前期審核，堅決防止批少占多、擅自改變用途等行為，不符合國家產業政策的項目一律不予供地。
明確對建設用地指標實施綜合管控。把投資強度、容積率等指標作為重點，實行項目供地預審、合同預約、違約追究等制度，增強合同約束力，確保項目質量和效益。項目洽談前期，深入了解項目投資額度、科技含量、開發期次、用地規模、建設周期等，根據全市產業布局、產業政策和項目投資強度、容積率指標，初步確定項目落戶區域、具體地段和供地面積。項目供地前，與投資方簽訂合同，約定資金到帳數額、時間，開發時序和建設進度，既提高項目簽約率，又提高了項目入駐率和開工率。對違背合同約定的，責令限期整改，否則依法停止供地或收回土地。目前，全市每畝土地投資強度超過210萬元，項目建設容積率由0.5提高到0.8明確政府主導的懲防并舉執法體系。市政府出臺通知,落實土地監管共同責任，進一步加強依法管地用地。圍繞轄區耕地保有量、基本農田保護面積和年度計劃執行情況，以及違法占地違章建筑查處等情況，從行政和業務兩個層面分別進行權重與量衡，明確屬地管理、逐級問責、終身負責等責任。
3、新方式要以新技術新路徑做保障
為保證土地管理方式的轉變落到實處，他們在技術層面和操作層面設定了一系列剛性指標，并對指標實施的進度、質量、效果等進行考核，確保目標落實。
如，建立土地規劃網格化管理系統。市政府投入200多萬元建立土地規劃網格化管理系統，集規劃、建設、國土資源、工商等部門的各項業務職責，建立共享共治的信息平臺，實現行政轄區內建筑物、房地產信息、地籍數據、土地利用規劃信息、企業單位信息方面的數字化管理，并根據動態巡查結果實時更新。此項工作由市長親自抓，在系統試行階段，僅對城市規劃區內30多條過寬道路的紅線調整，就節約土地6000多畝。整個城市管理水平因此而上了一個新臺階。城管、國土資源執法隊伍據此系統信息對比gps數據進行巡查，極大地提高了土地管理和執法的準確性、權威性。
如，進一步簡化環節優化程序。全面梳理國土資源部門行政許可和服務項目，使項目辦理環節精簡了2-10個，辦理時限縮短了5-19個工作日。以土地抵押貸款登記為例，辦理環節由13個精簡到3個，辦理工作日由20個工作日縮短到1個工作日，大大提高服務效率。
如，采取逐級簽訂責任書，實施一票否決。采取聘請協管員、實施動態巡查等手段，使市、鎮、村三級行政任務和局、所、員三級業務職能雙雙落實，實現土地利用和保護的全天候、全覆蓋式檢查。同時，進行嚴格考核。市政府每月將巡查檢查相關情況通報全市，納入鎮（街道）政府績效考核，具體標準是：每一處200平米及以下違法建筑扣一分，200-500平米的扣2分，500平米以上的每處扣3分。各鎮（街道）政府在接到查處5日內自行拆除的不扣分，累計扣分超過20分的，在本年度政府物質文明建設考核中，實行一票否決。至2009年9月，膠南市城市規劃區的8個鄉鎮（街道）中，有4個鎮連續一年未發生違法占地建設行為。
三、情況及建議
對國土資源管理而言，發展的理念決定著管理方式，管理方式又要求新的管理手段和管理技術及時跟進。對地方經濟而言，沒有好的土地管理環境，也就沒有好的發展環境。兩者相互支持，相互支撐。調研組認為，目前的膠南，一是工作有了好開頭，需要繼續關注培養；二是面臨著新問題，需要及時探討和化解；三是用地有新需求，需要及時研究和服務。
中央實施擴內需保增長宏觀調控政策以來，膠南市搶抓機遇，啟動了青島港董家口港區等重大基礎設施建設。目前，膠南以港口建設為契機，引進國內外大型企業項目入駐，建設臨港產業項目園區，總投資規模達150億的中石化lng（液化天然氣）等項目已簽約，“28個手續已經辦了27個，可能就剩下土地最后一個閘門”。對膠南而言，大的建設高峰還沒到，隨著今明年跨海大橋、海底隧道貫通，就會帶來大量建設，去年一年全市拆遷量已經超過以往四、五年的量。
為此，調研組建議：
一要高度重視、認真關注膠南現象。膠南現象實際代表了當下一批中等新興城市的共同特征：他們發展經濟的基礎好、機遇準、條件硬，但如何做到健康發展、安全發展、科學發展，還需要在土地利用上找準切入點，新難題。比如，發展機遇加大，帶來的對土地規劃的調整需求；建設項目增多，帶來的基本農田保護和耕地補充壓力；建設高峰期到來，更是對國土資源執法工作的考驗。
二要認真總結推廣膠南的好做法。土地規劃網格化管理系統和政府主導、量化考核的土地執法機制在實際工作中取得了良好的效果，對加強國土資源管理基礎建設，力度偏軟等問題有一定的借鑒價值，建議進一步總結并宣傳推廣。